在2016年9月12日，美国共和党议员、众议院司法委员会主席Goodlattet推出EB-5新提案HR 5992，名为美国推广就业和投资改革法案(点击查看)。目前针对这一提案的讨论已经中止，虽然暂且未能成行，但是仔细揣摩其中条款，对于审视立法的博弈和今后的政策走向，还是非常有意义的。今天，就来看看Bernard Wolfsdorf律师对此提案的利弊分析。

提案中有利的条款:

* EB-5区域中心项目重新获得5年有效期。过去一年来数次短暂的延期给EB-5领域造成很多不确定性。5年的有效期是一个重大进步。

* 基于公共安全和国家安全原因撤销区域中心。以前移民局只是规定如果区域中心没有每年按时递交I-924A年报，或者移民局认为区域中心没有达到促进该区域经济的目的，移民局有权撤销该区域中心。提案建议，如果某个EB-5相关申请的批准会给美国的公共安全或国家安全造成不利影响，则可以拒绝该申请，已经批准的申请也可以被撤销。

* 如果丧失临时绿卡，超龄子女可以受到保护。如果I-829被拒，已经拿到临时绿卡并且超过21岁的附属申请子女，还是可以保留附属移民申请人资格，只要在临时绿卡终止后一年之内主申请人重新递交新的I-526申请。

* 在区域中心被撤销时对善意EB-5投资人的保护措施。虽然提案中对善意投资人的保护措施还不尽详细，但可以看到国会已经考虑到EB-5领域中欺诈和不当管理的后果和情况，这是值得鼓励的。

提案里如果善用则可促进区域中心项目的条款：

* 现场查访。提案要求移民局对区域中心和EB-5项目进行现场查访。如果这些查访以专业的方式进行，并且事先通知项目方及其律师，可提高EB-5项目的声誉和可信度，并且帮助区域中心给EB-5投资人建立信心。

* I-924A年报中要求披露的信息。提案建议要求区域中心每年披露详细的财务和管理信息。大部分要求是有益的，例如要求区域中心披露支付给招募投资人的第三方的佣金和补偿，以及关于项目的招募、销售和投资建议，包括所有书面协议、记录、数据、信息等。但是必须承认，EB-5的成功很大程度归功于在世界各地辛勤工作的中介机构，通过全面的市场推广把投资项目介绍给潜在投资人，同时房产经纪人对于房地产市场，保险经纪人对于保证经济的稳定，也都是至关重要的因素。所以，如果提案一来就暗示这些经纪人有违规行为，是非常带有偏见色彩且不公平的。

* 区域中心统一支付EB-5诚信基金费。提案要求从2017年1月1日开始，所有区域中心每年支付25,000美金给移民局，作为EB-5诚信基金。如果区域中心在上一个财政年的投资者人数少于20人，则只需支付10,000美金。提案理解想进入或者已经进入EB-5行业的公司所面临的现实情况，这一点是好的。但是在没有清楚解释收费用途的情况下就向区域中心收取高额费用，这是不合理的。但是如果这个基金可以用于保护受到欺骗的投资人，或用于保护失败项目的投资人，那么则是有益的。如果没有规划好基金如何使用，只是因为项目存在问题就盲目收费，则会造成浪费。

提案中不利的条款:

* 追溯条款。提案要求在2015年6月1日以后递交的申请都需要满足新法的要求。任何法律法规的追溯效力都是不公平的，投资者做出的重要的投资决定是依照当时的法律，而法律的追溯力会把这些善意的投资者置于非常不利的境地。以这样的方式来惩罚遵守法律的EB-5投资人、区域中心、EB-5项目方是非常不合理的，这将造成多少2015年6月1日以后递交的申请受影响，整个行业会陷入混乱。

* 增加投资额度而不增加签证名额。虽然涨价是大部分人预料之中的，但是把非TEA区域投资额涨到120万美金，把TEA区域或基础设施和生产建设项目、农村区域等项目的投资额涨到80万美金是没有必要的。虽然可能某些国家的投资移民项目的投资金额比美国高，但是美国的投资项目是比较少见的“高风险”投资。所以，虽然从1990年以来投资金额没有变动，投资额从50万美金一下子涨到120万美金，超出原来一倍以上，是比较不合理的。而且，美国每年发放100万个绿卡，包括无要求抽签绿卡5.5万个，这显得EB-5这个创造就业、提供高额资本的项目应该增加1万到2万个绿卡名额。

* TEA资格的巨大变更。提案建议大幅度修改TEA计算方式，使投资集中在最需要资金的地区。虽然有一些早期的已经递交样本申请，或者样本申请已经批准的项目可能会得到保护，但是目前符合新TEA资格的项目非常少，提案会给这些项目造成致命影响。此外，提案规定只有国土安全部有权决定项目是否符合TEA资格，各州政府不再享有这一权力。虽然提案要求审批程序符合《行政程序法》(APA)，但就目前审批速度来看，这会给项目方造成更大的压力，因为州政府比较熟悉当地的就业和经济情况，以及哪些区域更需要资金，而不是联邦政府。

* 对赠与的限制。提案要求作为EB-5的资金只能由申请人的配偶、父母、子女、兄弟姐妹或祖父母赠与。我们并不清楚为什么要限制来自其他家人的赠与，比如叔叔阿姨、表亲等。此外，在当今社会，很多人选择不婚，所以也没有理由禁止男女朋友之间的赠与。而更不利的，则是要求对已经递交的申请追溯适用这些限制规定。

* 要求区域中心项目直接创造就业。提案要求区域中心项目直接创造10%的工作数量。这个规定之前也被写在Leahy议员和Grassley议员的提案S. 1501中。这个规定目前还不清楚，也没有解释如何计算工作数量，以及如何施行这一规定。全部就业都是间接工作的项目是否会被拒，也不得为知。

* 区域中心计划对建筑工作数量的使用规定不明。提案没有阐述清楚如何使用直接创造的持续时间少于24个月的建筑工作。对于提案里的“可以综合计算持续时间少于24个月的全职建筑工作来满足就业要求”这一规定，经济学家们需要更清楚的解释。

* “预留”EB-5签证名额。提案预留2000个签证名额给投资在农村地区的投资人，以及2000个签证名额给投资在城市重点投资地区的投资人。这样的提案对于目前已经3-4年的排期，和大量面临超龄的附属申请子女是雪上加霜。在他们投资的时候，每年有1万个签证名额，所以他们基于这个数字计算他们的小孩是否可以作为附属申请人移民。如果以追溯的方式减少签证名额，从而剥夺成百上千的小孩跟随父母移民的资格，这是非常不妥的政策。

* 不得使用EB-5资金购买政府公债。提案规定EB-5资金不得用于购买公开销售的市政债券或其他债券，无论是作为初级产品的一部分，或是从二级市场购买。如果创造就业是EB-5项目的目标，只要可以满足就业，为什么要限制投资类型呢?作出这种限制唯一的理由是担心公债项目投资会大受欢迎。

* 对区域中心投资人收取EB-5诚信费。提案要求对区域中心项目的I-526申请人收取2000美金的诚信费，这是除I-526申请费(移民局已经建议把申请费涨到2175美金)的额外收费。EB-5申请费已经是联邦政府收取的最高的政府申请费之一，涨价后的申请费总数已经达到7425美金，再加上这额外的2000美金，光政府费用已经接近1万美金。这些费用的增长与政府审案成本看似没有联系，更像是对投资人不合理的税收。

* 解释管理费的资金来源。现有法律并未要求对EB-5项目管理费的来源作出解释。我们不清楚提案要求对这部分资金的解释和防止欺诈、保护项目诚信度有什么关系，目前看来只是另一个无用的障碍。

* 区域中心变化需公开。提案要求区域中心在组织结构、所有权或管理方面发生重大变化之前通知移民局，并须获得移民局批准，除非是紧急情况。虽然这一规定可能促进区域中心透明度，但这些繁琐的步骤会妨碍区域中心和项目方进行有效管理。

* 浪费“预留”的EB-5名额。提案预留2000个签证名额给投资在农村地区的投资人，以及2000个签证名额给投资在城市重点投资地区的投资人。这4000个名额非常有可能不会被用到，因为在这些地区几乎没有EB-5项目。提案又规定这些没有用到的名额，必须“在第二年也只能给一类别的申请人使用”，也就是说这些名额不能被其他类别的申请人使用，这种安排非常不公平而且不合理。目前做EB-5直投的人不到2%，而这些预留名额又不给大部分区域中心项目申请人，更是增加了排期的长度。

Bernard Wolfsdorf律师表示，目前针对这一提案的讨论已经中止，有可能在现有法律不变的基础上，通过持续决议案(Continuing Resolution)将EB-5区域中心项目暂时延期到2016年12月9日，并在此期间沿用旧法。由于追溯条款受到的负面反响，该提案没有获得国会，甚至是共和党的完全支持。

两位重要的议员，德州的Cornyn议员和爱荷华州的Grassley议员，近日会面讨论该提案。Cornyn议员支持将EB-5延期并沿用旧法，Grassley议员支持尽快变法改革。

在12月第一个周一开始的过渡期(Lame Duck Session，意为新的国会和总统已经选出但尚未就职期间)，这个提案或者类似提案可能会被再次提出。但是今年可能没有足够的时间通过新法，所以EB-5区域中心项目很有可能再次延期到2017年。在2017年1月新总统上任后，关于这个提案的讨论会继续进行。

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